2018年，湖南大学金融管理研究中心与中国人民银行长沙中心支行联合开展课题研究（彭建刚教授为项目负责人之一），承担中国人民银行总行项目“普惠金融与货币政策研究”和“普惠金融指标体系建设与地方普惠金融发展政策研究”，已提交课题研究报告。

“普惠金融与货币政策研究”项目的核心成果，于2018年12月10日以《普惠金融的货币政策支持》为题在《金融时报》理论版发表。该项目团队对近些年普惠金融的发展及相关货币政策的实施情况进行了实地调研，深入剖析了货币政策对普惠金融的作用机理，分析存在的问题，提出了与开发性普惠金融相关的货币政策理念，为普惠金融的货币政策支持提供了新的思路。

为中国改革开放和地方经济发展服务，是高等学校双一流建设的重要内容。与国家金融管理机构联合开展科学研究，是高等学校金融学科理论联系实际的有效方式。

 

附： 《普惠金融的货币政策支持》（金融时报）全文

 

普惠金融的货币政策支持

（ 金融时报 2018-12-10 09:30 ）

    近年来，在《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》实施中，我国普惠金融领域基础金融服务覆盖面方面虽然取得重大进展，但在信贷可得性方面与发达国家比较尚有距离。中央银行作为货币政策的制定者，是推动普惠金融发展的重要主体之一，已推出并实施了一系列货币政策，不断引导和促进金融资源向普惠金融领域倾斜。但针对当前普惠金融发展面临的问题和普惠金融发展阶段的新变化，仍有必要深入思考货币政策的制定和实施如何能够更好地推动普惠金融发展。

货币政策与普惠金融的关系及作用机理

（一）货币政策与普惠金融的关系

1.发展目标的一致性。在货币政策最终目标中，尽管稳定物价往往被视作第一位的，但同时也要兼顾经济增长、充分就业和国际收支平衡。而普惠金融提出就是联合国为了实现“千年发展目标”中的“根除极度贫困和饥饿”而提出。在中国，发展普惠金融不仅有利于促进金融业可持续均衡发展，还是实施乡村振兴战略、缓解城乡发展不平衡的重要举措，与经济发展方式转型升级和包容性经济增长间具有紧密的联系。从这一层面看，货币政策实施与普惠金融发展在目标上是一致的。

2.货币政策能够影响普惠金融发展。普惠金融强调金融服务的可得性。相较于基础金融服务，提升正规金融机构的信贷可得性往往难度更大，需要各类经济政策的支持配合。一方面，不同类型货币政策的实施会引起信贷量或利率价格的变化，对信贷可得性产生影响。如在信贷规模扩大或基础利率降低时，银行会进行信用扩张或调低贷款价格，普惠对象获得信贷的可能性及其承受能力就更高；另一方面，准备金率等传统货币政策工具和中期借贷便利等新型货币政策工具的运用，也可引导资金流入普惠金融领域。

3.普惠金融发展反作用于货币政策的实施。这不仅体现为普惠金融可以影响货币政策目标的选择，即普惠金融发展程度的提升，更有利于稳定物价这一最终目标的实现，还体现在更高的普惠金融水平能提高以利率作为货币政策工具的有效性。

（二）货币政策对普惠金融发展的作用机理

1.内部机理。运用不同的货币政策工具调控利率水平和信贷规模，作用于金融机构的信贷行为和金融产品的价格，进而对普惠金融发展产生影响。如存款准备金率对金融机构流动性有着直接影响，并直接作用于普惠金融领域的信贷资源数量。存款准备金政策中的差别准备金率和定向降准政策，则有针对性地影响对应金融机构，保证普惠金融领域内的信贷投放规模。再贴现和再贷款政策在为金融机构提供流动性的同时，还发挥着促进结构调整、引导资金流向的作用。中期借贷便利以及抵押补充贷款的使用能对金融机构的流动性以及利率价格产生影响，具有更强的定向调控功能，能够引导金融机构重点支持普惠金融领域发展。

2.外部机理。由于外部环境带来的摩擦，货币政策在传导中可能会产生效率漏损。由于宏观经济环境变化引发的货币政策类型改变会对信贷规模和利率水平产生影响，进而作用于普惠金融的发展。实施货币政策能否作用于普惠金融的发展还应考虑货币政策的配套机制、优化机制和保障机制。配套机制包括信用体系建设和风险分担机制，配套机制越健全的地区，金融机构更愿推动信贷资源流入普惠金融领域。优化机制则体现在货币政策工具的创新中，根据货币政策实施和传导出现的新问题，必然要对货币政策工具进行创新。保障机制则由政策效果评估和金融监管构成，合理的效果评估方式和恰当的金融监管更能保障预期实施效果的实现。货币政策的实施及效果不仅要激励资金投放于普惠金融领域，更要与新型生产方式和经济发展结合起来。

目前支持普惠金融发展的货币政策工具

近年来，人民银行运用偏数量调控型和数量与价格调控兼具型的货币政策工具，通过调控货币数量和货币价格激励并引导金融机构积极开展普惠金融业务，并将普惠金融货币政策效果纳入宏观审慎评估体系，以监督相关货币政策的贯彻实施。

（一）偏数量调控型普惠金融货币政策工具

1.存款准备金。实施差异化的存款准备金率，引导和支持银行机构大力发展普惠金融，具体包括差别存款准备金制度与定向降准。2010年，人民银行将存款准备金作为一种结构性调控工具，从银行机构规模大小、服务对象等方面精细化政策的实施。2015年10月，实施定向降准支持金融机构类型和贷款范围不断扩大。2018年3月，将“农行县级三农金融事业部”正式纳入定向降准政策范围。

2.抵押补充贷款。为支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而对金融机构提供的期限较长的大额融资，人民银行2014年4月创设了抵押补充贷款。2015年10月，人民银行将抵押补充贷款的对象扩大至国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，加大支持三家银行发放棚改贷款、重大水利工程贷款、人民币“走出去”项目贷款等。

（二）数量与价格调控兼具型货币政策工具

1.再贴现。在推进普惠金融发展中，人民银行分支机构加大再贴运用力度，以引导金融机构加大对小微企业票据融资的支持。2008年以来，为有效发挥再贴现促进结构调整、引导资金流向的作用，人民银行进一步完善再贴现管理，如适当扩大再贴现的对象和机构范围，通过票据选择明确再贴现支持重点，进一步明确再贴现可采取回购和买断两种方式以提高业务效率等。

2.再贷款。分为支农再贷款与支小再贷款。支农再贷款是指人民银行为引导地方法人金融机构扩大涉农信贷投放，降低“三农”融资成本，对其发放的信贷政策支持再贷款。支小再贷款指向辖内小型城市商业银行（按人民银行确定的标准）、农村商业银行、农村合作银行和村镇银行四类地方性法人金融机构发放的中央银行专项贷款，用于解决其发放小微企业贷款的流动性需求，降低融资成本。为确保低成本资金的流向,人民银行还对借款人的再贷款资金用途、累计发放涉农等贷款金额以及相应的贷款利率做出了具体规定。

3.中期借贷便利。人民银行于2014年9月创设，意在提供中期基础货币的货币政策工具，引导符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策性银行加大对小微企业和“三农”等重点领域和薄弱环节的支持力度。

（三）宏观审慎评估监督普惠金融货币政策实施

从2016年起，人民银行开始实施金融机构宏观审慎评估，从七大方面对金融机构经营行为进行多维度的引导，确保广义信贷合理均衡增长。总体来看，当前人民银行主要是通过调控货币数量供给，同时适当兼顾货币价格的方式，来激励和引导金融机构积极发展普惠金融。

普惠金融视角下货币政策存在的问题

（一）货币政策工具的设计、考核、评估等问题

一是央行资金支持工具期限与实体经济生产经营周期不匹配、利差政策规定限制了普惠金融领域贷款利率的风险覆盖能力、央行政策资金管理使用欠到位容易导致金融机构政策套利、定向降准政策分档较为粗略导致激励作用有限等问题。二是金融脱媒、影子银行、不稳定的货币需求以及利率市场化进程的基本完成使得以数量型调控为主的货币政策效力有限，以数量型调控的货币政策与解决去杠杆和防风险“结构问题”的政策目标匹配性不强。三是普惠金融货币政策与其他政策之间欠协调甚至目标冲突，具体体现为货币政策目标与宏观审慎管理的协调配合不够、普惠金融的政策性与银行经营的商业性存在博弈以及政府在发展普惠金融中的角色定位不清。

 

（二）货币政策作用对象、实施环境问题

一是金融机构因组织体系不健全等因素造成的有效供给不足，金融产品和服务种类不够丰富以及金融产品、服务双方间供需不匹配等金融机构内部问题。二是信用体系滞后和金融生态环境欠佳等普惠金融货币政策实施环境仍需不断优化的问题。三是针对提供普惠金融服务的金融机构的风险分担机制和支持普惠金融进一步发展的农村产权要素流转机制不够健全等问题，都阻碍了普惠金融货币政策作用的有效发挥。

货币政策支持普惠金融发展的新思路

（一）普及性普惠金融的局限性

目前，我国普惠金融发展立足于向弱势群体提供金融产品和服务，强调大众享有金融服务的机会与权利，实现金融服务在地理上和手段上的可及性。但普惠金融实践仅停留于普及性层面是不够的，供血式支持不足以为经济的充分、平衡发展提供内生动力。为此，需要采用将社会弱势群体的生产与现代化产业有机地联系为一个整体的分工模式，促进普惠对象能力开发，发展造血式与商业可持续相统一的普惠金融。因此，有必要发展基于分工协作的开发性普惠金融。

（二）开发性普惠金融的新理念

开发性普惠金融是基于价值创造力和产业链创新驱动增长的一种新的发展模式，是普惠金融与产业链有机结合的产物。在服务于金融弱势群体这一基本导向下，强调通过金融促进产业转型升级，提高劳动生产率，将弱势群体的生产与现代化产业有机结合，重视引导和扶持产业链的分工协作，重视落后产业与现代化产业的有机对接，为弱势群体和落后产业转变其生产方式提供对应的金融支持。同时，注重构建多层次的信用体系，只有对弱势群体的信用状况进行科学、合理的评估，才能防范普惠金融产生的风险，维护整个金融市场的安全和稳定。

（三）基于开发性普惠金融的货币政策

近年来人民银行运用货币政策引导金融机构支持普惠金融发展发挥了积极导向性作用，提高了金融服务普及率，打通了普惠对象获得低成本资金的通道。但货币政策若不能引导低成本资金运用于生产发展，难以发挥普惠资金对弱势群体增产增收的带动作用。较高服务成本与较低资金使用效率也不利于普惠金融业务可持续性发展和金融稳定。因此，货币政策支持普惠金融不仅为了将普惠资金送到农户手中，更应使农户产生积极信贷需求，将资金用于发展生产。为此，应当改变供血式的金融支持模式，以开发性普惠金融为导向。引导资金投入，支持弱势群体转变生产方式，进入新型的生产集体，以主导产业的龙头企业为核心，支持上游的农户与中小微企业进行资金融通，以产业链创新驱动的方式使弱势群体分工合作，提高其对金融资源的使用效率，从而实现整个产业链的价值创造。人民银行在继续支持普及性普惠金融的同时，应将金融要素的支持力量向开发性普惠金融偏移，通过与政府政策支持的协同作用，促进开发性普惠金融产业链创新驱动、价值创造力、多层次信用体系建设、人力资本提升等多重目标的实现，使普惠资金在金融弱势群体中实现内部造血，激发欠发达地区的经济和产业发展内生动能，实现经济可持续发展。

支持普惠金融发展的货币政策及相关建议

（一）打好数量型与价格型货币政策的“组合拳”

促进普惠金融发展，不仅要依靠单一类型货币政策发挥作用，更需数量型与货币型货币政策互为补充、配合实施。一是注重创设专门进行价格型调控的货币政策工具，或创新已有货币政策工具的调控方式，增强其价格调控功能。通过增加价格型货币政策工具的数量和种类，不仅在数量规模上引导金融资源向普惠金融领域倾斜，还在利率价格进行引导，促进“融资贵”问题的解决。二是仍需充分发挥数量型货币政策的作用，实现价格型与数量型调控的默契配合。随着利率传导机制逐渐完善，与现行结构性政策目标的匹配度更强，为价格型货币政策发挥作用奠定了基础，但价格型货币政策效能有限，应需坚持价格型调控与数量型调控相结合，共同发挥作用。

（二）推进开发性普惠金融的货币政策

开发性普惠金融在支持优势品牌和特色乡镇培育建设中，能围绕产品生产与运输自发地带动加工产业、轻工业、物流业的兴起与发展。随着供应链与产业链的延伸，农产品的生产环节不断增多，生产层次不断深化，需要更多的资金支持以及更加多元的金融服务。金融机构可随之挖掘更广的服务市场、创新渠道与利润空间。而在产业链的初创时期，需要货币政策予以支持，引导农业产业化龙头企业、新型家庭农场和专业合作社等新型农村经济主体对农户的带动帮扶，构建有机循环的产业生命体的雏形。金融机构和国家金融管理部门在推行开发性普惠金融业务时，需要将涉农信贷、中小微信贷以及政策性信贷等金融工具整合在一起，对普惠金融服务对象及其产业链上的其他经济主体进行系统性融资。将农户、农村小微企业和农业龙头企业纳入到应收账款融资专项行动，试行和逐步推进在农业产业链开展保理业务，并实施相关优惠利率。

（三）建设良好的信用生态环境

信用建设是普惠金融可持续发展的基础，也是实施推动普惠金融发展的货币政策的重要配套机制。一是推进信用信息库建设。不仅要补充已建立信用信息库中的信息缺失，还要继续扩大信息库的纵向和横向的覆盖面积，在最大限度上减少“信用信息白户”的数量。考虑到开发性普惠金融对新型生产集体的支持，还需单独建设针对新型生产集体的信用信息库，防止信息孤岛的出现。二是健全失信约束和守信激励制度。不仅要落实对自然人和法人的约束与激励，包括针对开发性普惠金融支持的新型生产集体，将信用情况与产业链系统融资业务的准入机制和银行提供的结算服务等挂起钩来，还需在政府层面进行健全。如评选“信用示范区”、或构建信用发展指数区分信用状况不同的地区，并将这种差异体现在金融机构的融资服务上。三是重视数字普惠金融的发展，深化移动互联网、大数据、人工智能和区块链等数字技术在普惠金融领域的应用程度，便捷普惠金融服务的开展，使更多的社会成员得到信用。

（四）健全农村产权流转抵押中介服务体系

普惠金融的发展，特别是开发性普惠金融的推行，将带来农村地区生产方式的转变，进而涉及农村产权的流转与抵押。因此，完善和突破相关法律法规，健全农村产权流转抵押的中介服务体系十分必要。一是建立以政府为主导的产权信息平台。在平台建设时，既可以直接在各自辖域内建立相应的产权信息平台，也可以联合其他地区共同建设。农村产权信息平台需与市场连通，并及时发布产权流转、抵押的意愿及条件，引导产权流转抵押成规模、成批量完成，提高产权流转交易和抵押融资工作的效率。二是构建以政策性评估为主导，商业性评估机制为补充的农村产权评估体系。评估中介服务既可以由政府成立专门的机构来提供，也可以引导商业主体自发地建设和成立。此外，应抵押物处置机制。产权抵押物处置可以通过政府主导的产权经营管理平台托底收购和抵押人所在的基层集体托底回购两条渠道完成，以减轻金融机构的风险与损失，也能避免土地等产权因摞荒、贬值或因退出市场而不能实现金融价值。

（五）完善普惠金融风险分担机制

普惠金融风险分担机制主要从政府、担保公司以及保险公司三方面构建，为金融机构开展普惠金融业务提供风险保障和损失共担。政府需要加强财税力量整合，对普惠金融相关各部门进行统筹规划，把分散的政策措施与具有普惠性质的政策资金结合起来，协调作用发挥合力。担保公司拓宽业务类型，增加担保方式的灵活性，合理评估担保项目中的风险，建立银行体系和担保体系之间的经营风险共担保制。金融机构完善农村担保与小微企业担保的审批、评估、管理、处置流程。政府助力健全担保配套市场，完善产权法律法规，全面推进抵押担保制度创新。保险公司应当深度调查农户与农村企业的保险需求，加大创新力度，增加保险品种，扩大保险覆盖面，并根据不同农作物及畜牧产品的生产周期与生产特点灵活设计保险产品，满足多样化需求。

（课题组长：马天禄，副组长兼项目负责人：王佑元、彭建刚，课题组成员：罗世乐、罗世文、张丽康、黄小雄、胡月、徐轩、殷绪螺、周鸿卫、周再清、魏仁义）

（作者: 中国人民银行长沙中心支行、湖南大学联合课题组 编辑:梁艳珍 ）